La vivienda: de principio rector económico-social a derecho exigible

Activistas de Amnistía Internacional con pancartas se manifiestan frente al Congreso de los Diputados para denunciar los retrasos en la Ley de Vivienda en Madrid (España). Foto: Ricardo Rubio / Europa Press

En un programa televisivo se debatía recientemente sobre el derecho a la vivienda con la participación de afectados, expertos, profesionales, etc., o sea, diferentes grupos de implicados y de opinión sobre el asunto. La vivienda es un tema extraordinariamente recurrente, tan pronto se le aparca como aparece de nuevo en la agenda del Gobierno de coalición. Y ahora con la subida de los tipos de interés de las hipotecas está en el primer plano de la opinión pública y de los medios, porque muchas personas se ven con dificultades insalvables para pagar las hipotecas de sus viviendas.

En el programa citado sobre la vivienda, como en cualquier otro de los muchos que se desarrollan en los medios, los participantes se lamentaban porque la vivienda era “un derecho humano” … “un derecho fundamental” … “un derecho que no se respetaba a pesar de estar reconocido por la Constitución” … “un derecho que no cumplían los poderes públicos” … que “desobedecían los jueces”.

Estas opiniones deben ser matizadas, porque lamentablemente no encuentran el apoyo de la Constitución y menos de la jurisprudencia constitucional. Derechos de primera categoría son la emisión de un voto en las elecciones, profesar una religión y practicar su culto, disfrutar de la libertad personal sin ser detenido arbitrariamente, del derecho a la intimidad y al honor, a expresar libremente las opiniones, a circular por el territorio nacional, a reunirse y manifestarse, a asociarse, a sindicarse, a elevar peticiones a las autoridades e instituciones, a la tutela efectiva de los tribunales, a la educación.

Todos estos derechos son verdaderos derechos porque son exigibles jurídicamente, es decir, que si vas al juez porque te han vulnerado uno de estos derechos, el juez tiene que atender necesariamente tu demanda. No son unos derechos cualesquiera sino derechos fundamentales, y por eso forman parte de un apartado de la Constitución especialmente protegido, que recibe el nombre de “derechos fundamentales y libertades públicas” (sección 1, capítulo 2, título I). Su especial protección consiste en las siguientes garantías jurídicas:

1. Respecto a su contenido esencial

2. Desarrollo exclusivamente por una ley y no por normas del Gobierno y administraciones, es decir, del poder ejecutivo,

3. Recursos especiales: recurso ordinario sumario y preferente y recurso de amparo

4. Reforma agravada, que exige la aprobación por dos tercios del Congreso y del Senado en dos Cortes Generales sucesivas.

Por otro lado, la mayoría de los derechos de la Constitución y de las leyes son derechos ordinarios, es decir, derechos exigibles ante los poderes públicos y los particulares, pero no disfrutan de una especial protección jurídica. Derechos ordinarios son, p. e., los derechos relativos a los contratos y a prestaciones estatales, por poner ejemplos de derechos habituales ejercitados por las personas, y que presuponen obligaciones correlativas.

Me dirá el lector/a con preocupación que me he olvidado del derecho a la vivienda, ya que no me he referido a él ni siquiera como derecho ordinario. No. No me he olvidado del derecho a la vivienda. Es que este derecho no existe como derecho exigible en nuestra Constitución, ya sea como derecho fundamental o como derecho ordinario. Efectivamente es denominado derecho a la vivienda en la Constitución y así dice el art. 47: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”. Pero la vivienda como todos los derechos formulados bajo el rótulo “Principios rectores de la política social y económica” (capítulo tercero del título I de la Constitución) son lo que los juristas llamamos derechos sociales, y tienen el problema de que la jurisprudencia constitucional no los cataloga como derechos de la persona, sino como normas orientativas dirigidas a los poderes públicos para desarrollar el mandato del art. 9.2 de la Constitución: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de los individuos y los grupos en los que se integran sean reales y efectivas”.

Este mandato genérico dirigido a los poderes públicos no convierte el derecho social a la vivienda en un derecho jurídicamente exigible. Ésta es la opinión de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Y en consecuencia si alguien acude al juez, exigiendo la satisfacción de este derecho, o de cualquier otro derecho social, se encontrará con que éste lo sobresee, esto es, le contesta que no procede y mete la demanda en el cajón de su mesa, para que duerma el sueño de los justos. Todo lo contrario si acudes al juez, porque no te han dejado votar en las elecciones o la policía te ha detenido más de 72 horas. En estos casos el juez tiene que atender a tu demanda y además con carácter urgente, ya que los derechos fundamentales, como se ha indicado, están protegidos por un recurso sumario y preferente (art. 53 2 de la Constitución)

¿Qué podemos hacer para que el derecho a la vivienda sea realmente un derecho? Hay tres opciones.

Opción A: Cambio de la jurisprudencia constitucional

El camino más fácil es el cambio en la jurisprudencia constitucional, considerando al derecho a la vivienda un derecho pleno y jurídicamente exigible, pero no es presumible un cambio de rumbo de esta jurisprudencia.

Por varias razones: a) el propio texto constitucional es un obstáculo, debido al lugar donde está situado el derecho a la vivienda, que he referido, es decir, en el marco de los principios rectores de la política social y económica; b) el art. 53.3 de la Constitución, que expresa: “Los principios reconocidos en el capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”. En este capítulo tercero se incluye al derecho a la vivienda. “Informar” no es lo mismo que “garantizar”; y c) no se otorga al derecho a la vivienda, al igual que sucede con el resto de los derechos sociales -el empleo, la salud, la cultura, el medio ambiente, los servicios sociales, las pensiones, etc.- el carácter de un derecho del sujeto exigible ante los poderes públicos.

Opción B: Una nueva ley que universalice el derecho a la vivienda complementando a la universalidad del derecho a la salud.

Una segunda  opción es una nueva ley, considerando a la vivienda como un derecho universal de los nacionales del Estado, siguiendo el ejemplo de la salud, la cual, siendo un derecho social como la vivienda, sin embargo ha encontrado en el legislador su valedor, y éste la ha universalizado: todos los nacionales tienen derecho a la salud, y, si enferman, pueden acudir y ser atendidos en ambulatorios y hospitales. Es una gran conquista, que sorprende a todo el mundo, y que hace que muchos jubilados/as extranjeros establezcan su residencia en nuestro territorio, porque el art. 3 del Real Decreto Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud,  establece: “son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todas las personas con nacionalidad española y todas las personas extranjeras que tengan establecida su residencia  en el territorio español”.

Pero la vivienda como la salud están sometidas a los vaivenes del legislador, es decir, de las mayorías parlamentarias, que son las que hacen y deshacen las leyes, y no tienen la seguridad que únicamente les proporcionaría ser asumidas como derecho protegido en una norma de la Constitución.

Opción C: La reforma constitucional

La senda segura a seguir es la reforma constitucional, que tiene la ventaja de que el derecho a la vivienda no está ubicado en la parte de reforma agravada de la Constitución, por lo que podría ser reformada en una legislatura por dos tercios del Congreso de los Diputados y mayoría absoluta del Senado.

Pasos a seguir:

1.- Separar el derecho a la vivienda del capítulo constitucional citado rubricado como “principios rectores de la política social y económica”, porque los principios únicamente tienen un carácter informador. La doctrina jurídica añade algo más: su carácter informador, inspirador y crítico-valorativo del ordenamiento jurídico; pero al fin y al cabo carecen de la obligatoriedad y la eficacia de las normas jurídicas concretas, que contienen derechos y deberes de las personas.

2.- La expresión clara del derecho a la vivienda como un derecho real y exigible de la persona. Pasar el derecho a la vivienda de la tercera categoría -los derechos sociales-, en la que actualmente se encuentra, a la segunda categoría al menos -los derechos ordinarios-. En este sentido debería ubicarse bajo el apartado de la Constitución denominado “De los derechos y deberes de los ciudadanos” (arts. 30 a 38).

3.- La garantía del derecho, exigiendo en la norma constitucional la financiación adecuada para su satisfacción. Sin la obligación estatal de la financiación, el derecho puede ser preterido por razones de diverso signo, como la prioridad de atender a otras necesidades o que las arcas del Estado hayan tocado fondo. En general el problema de los derechos sociales es la ausencia de las técnicas de garantía de su eficacia y la primera y principal técnica es la financiación mediante el establecimiento en la propia Constitución de una escala de prioridades y cuotas o porcentajes en relación con los presupuestos generales del Estado.

Fundamentos jurídicos:

PRIMERO. El derecho a la vivienda ocupa un lugar especial dentro de la lista de los derechos sociales, porque es un bien esencial de la persona, figurando por delante de otros derechos sociales, que antes he citado. Está al mismo nivel que otro derecho social: la salud (art. 43 de la Constitución). Los poderes públicos deben tener en cuenta esta prioridad y emprender sin más dilaciones la reforma constitucional del derecho a la vivienda. A ello obligan las circunstancias sociales perentorias, que atraviesan tantas personas y familias de nuestro país: crisis económica, desahucios de viviendas, que son tan constantes que ya no acaparan la atención de los medios, subidas incontroladas de los intereses de las hipotecas, que van a aumentar exponencialmente el número de los desahucios, etc.

SEGUNDO. Hay un directo apoyo de mi pretensión jurídica en una serie de preceptos constitucionales olvidados, porque no encuentran -hasta ahora- unas mayorías parlamentarias para su aplicación.  Me refiero a los artículos constitucionales que defienden textualmente “la subordinación de toda la riqueza del país al interés general” (art. 128.1), “el intervencionismo de las empresas por exigencia del interés general” (art. 128.2) y “la planificación de la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas” (art. 131.1). Es claramente una exigencia del interés general y una necesidad social colectiva que las personas y las familias dispongan de un techo donde cobijarse.

TERCERO. Finalmente una razón de peso, desde una perspectiva comparativa de los derechos, que concreto en una pregunta dirigida al legislador. ¿Por qué razón la salud es un derecho universal en España y no lo es la vivienda? La salud no ha necesitado ser un derecho constitucional real para ser un derecho legislativo universal. Todos los españoles/as disfrutamos por la fuerza de la ley (ope legis) del derecho a la salud y los poderes públicos están obligados a atendernos en caso de enfermedad.

Sí, soy consciente de las carencias, pero el derecho existe y cualquiera puede acudir al juez, y éste no puede desoírle, como sí puede hacerlo si uno va exigiendo una vivienda o un empleo.  A ningún español/a se le puede cerrar las puertas de la urgencia sanitaria de los hospitales. La salud es un bien esencial de la persona. También lo es la vivienda. Ambos -salud y vivienda- son derechos sociales situados arriba en la escala de esta categoría de derechos.

Alguien pensará que me olvido de la educación. Quizás porque nuestros políticos emparejan en sus discursos a la educación y a la salud, que se llevan una buena tajada en los presupuestos generales del Estado. No me olvido. Es que afortunadamente la educación es un derecho fundamental, derecho de primera categoría; no es un derecho social como la salud y la vivienda desde el punto de vista jurídico. La educación es reconocida en diez puntos del art. 27 de la Constitución (uno de los artículos más extensos) ubicado bajo el rótulo “De los derechos fundamentales y las libertades públicas”. En resumen: Educación: derecho fundamental. Salud: derecho social universalizado por ley. Vivienda: derecho social precario carente de exigibilidad jurídica.

La pregunta se impone de suyo: Diputados y diputadas, senadores y senadoras, ¿por qué habéis atendido a la salud de todos los compatriotas y, sin embargo, habéis permitido y seguís permitiendo que muchos de ellos duerman en las calles?  ¿Cómo no habéis advertido que salud y vivienda son dos patas de una misma mesa? ¿Vais a continuar permitiendo que sigan cerradas y sin uso las centenares de miles de viviendas de la banca y los fondos buitre?