Razones para la limitación de la duración de los mandatos de los políticos

Hemiciclo del Congreso de los Diputados durante la primera jornada de la 26 edición del Debate sobre el Estado de la Nación, en el Congreso de los Diputados, a 12 de julio de 2022, en Madrid (España). Foto: E. Parra. POOL / Europa Press

Hay cuatro cuestiones muy interrelacionadas: el exceso de políticos, la profesionalización de la política, la duración sin límites de los mandatos de los políticos y la compatibilidad del ejercicio de varios cargos (los señalados por la Constitución son muy escasos). Hay excesos de políticos porque la política se convierte en una profesión que la mayoría no quiere abandonar y porque no se somete a plazo de caducidad el ejercicio de cargos políticos por una misma persona. A ello se añade la posibilidad de ejercer varios cargos a la vez: el fenómeno de la acumulación de cargos, que convierte en atractiva la dedicación a la política para quienes desean vivir de ella. La unión de estos cuatro caracteres da como resultado que es frecuente que muchos políticos estén siempre en política sin límites de tiempo ejerciendo varios cargos a la vez.

La limitación ha sido planteada al desempeño de altos cargos de Gobierno, como la presidencia de los Gobiernos y cargos asimilados y en menor medida a los cargos de representación política. Uno de los primeros precedentes fue la limitación de la presidencia del país a dos mandatos en Estados Unidos tras la aprobación de una enmienda constitucional a mediados del siglo XX, en 1947. Pero sigue siendo una rara medida en el escenario mundial. En sentido contrario son muchos los casos de presidentes de diferentes países, intentando ampliar sus mandatos con un cambio constitucional o legislativo o a los que les cuesta abandonar sus cargos apoyándose en el dominio de los poderes del Estado, cuando no directamente saltándose o violentando las normas jurídicas. Tenemos cercano el caso del presidente estadounidense Trump, al que hubo que "sacarle del sillón presidencial".

En general la limitación de los mandatos tanto para los presidentes del Gobierno como para los representantes ofrece una variedad de modalidades en las constituciones del planeta: la elección puede estar limitada a periodos consecutivos determinados de la legislatura, a un número de legislaturas o años, sean o no consecutivos, a una vacatio de una legislatura tras el desempeño del oficio, etc.

En España la limitación de mandatos es un tema, que de vez en cuando aparece en la prensa. No ha sido introducida la limitación de mandatos en el ordenamiento jurídico, a excepción de varias comunidades autónomas respecto a la limitación del presidente de la comunidad o de éste y los consejeros. Pero la experiencia no puede ser más lamentable por varias razones. Primero, porque únicamente unas cuantas comunidades autónomas han legislado la limitación de la duración de los cargos. Segundo, por la disparidad de la regulación, ya que la limitación ha sido unas veces de ocho años y otras de dos mandatos, y como las legislaturas pueden ser cortas debido a las elecciones anticipadas la duración del mandato puede ser menor a ocho años, y consecuentemente la misma persona puede ser reelegida por tercera vez. Tercero, porque la limitación ya sea de ocho años o de dos mandatos no es a veces absoluta, sino que, transcurrido un plazo de cuatro años desde el desempeño del cargo de gobierno, el afectado puede volver a ocupar el mismo cargo. Cuarto, porque las comunidades limitadoras han dado marcha atrás y han anulado la previa limitación. Castilla-La Mancha, Extremadura,

Murcia han suprimido la limitación de mandatos de una ley anterior de estas comunidades autónomas. Andalucía y Castilla y León están a un paso de hacerlo también y abolir sus previas legales restricciones. La supresión de las limitaciones ha corrido a cargo de PP, PSOE, Ciudadanos y Vox. ¡Admirable ejemplo el de nuestros partidos políticos! Proponen una ley para no aferrarse al cargo y al día siguiente, arrepentidos, la anulan.

En España es posible la limitación de los mandatos de diputados y senadores, pues la Constitución así lo contempla en el art. 70.1, que remite a las causas de incompatibilidad e inelegibilidad de los representantes. Este precepto indica: "La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores" y además añade algunos cargos públicos destacados, que no podrán ser compartidos con el de diputado o senador. Por lo tanto respecto a los representantes políticos está abierta la inelegibilidad según disponga la ley electoral, ya que la Constitución contempla pocos casos de inelegibilidad en el citado art. 71.1, concretamente seis casos.

Podemos plantearnos a continuación si en nuestro país también es posible la limitación del mandato de los órganos de gobierno, al menos de los altos cargos de gobierno, asunto sobre el que nuestra Constitución no se manifiesta, lo que ha conducido a algunos juristas, aunque no representan a la mayoría, a sostener que no es posible tal restricción. Contra esta opinión expongo los siguientes argumentos en favor de la limitación de una reelección indefinida:  

- La conveniencia de la alternancia en el ejercicio del poder y la sucesión de las élites, promoviendo la diversidad de ideas y personas frente a la concentración en reducidos grupos. Clásicos constitucionalistas como Panebianco, Beyme y Enzensberger han descrito los problemas que conlleva para la sociedad, el partido y el político la larga permanencia en la política. 

La limitación de la duración de los mandatos de representantes y gobernantes es un obstáculo a la profesionalización de la política, a la práctica habitual de convertir el ejercicio de la política no en un servicio público sino en una profesión. Esto no conviene para la renovación de las ideas y para atajar el clientelismo. Es mejor la circulación de las élites políticas. Por otra parte la profesionalización de la política, el aferrarse al cargo de por vida de nuestros políticos, contribuye a otra lacra: el exceso de políticos y personal de confianza, que supone una sangría injustificable para las arcas del Estado.

Hemos pasado de un tiempo, el de los orígenes del parlamentarismo, en el que unos pocos vivían para la política a la actualidad, en la que muchos viven de la política. Entonces la política era la actividad de unos pocos adinerados e instruidos, en la época del voto censitario, que no necesitaban la política como medio de vida, pero sí intervenir en ella para asegurar sus propios beneficios, ya que concebían a las instituciones públicas como una extensión de la administración de sus propios intereses y patrimonio. Ahora, como consecuencia de la universalidad del voto, muchos van a la política como medio de vida, profesionalizan la política y permanecen allí en una cadena de subordinación y obediencia a los líderes políticos, que son quienes deciden si pueden o no permanecer ocupando cargos públicos. La práctica política prolongada de las mismas personas favorece la presión ejercida por los grupos de interés o lobbies, que en España actúan sin ningún control, porque nuestro país es de los pocos que no tienen regulados estos grupos en su acceso a los políticos. Lo que provoca una extraordinaria desigualdad ciudadana, pues los adinerados dotados de organización y medios son quienes pueden desarrollar con mayor facilidad la influencia en los políticos en los asuntos que les interesan durante el proceso legislativo y la toma de decisiones políticas. 

- La limitación de la duración del mandato no se opone al sufragio pasivo, es decir, a la posibilidad de un ciudadano de ser susceptible de elección para ocupar cargos públicos, siempre que se consigne en la norma jurídica, y además reforzaría el sufragio activo de todos los ciudadanos, o sea, que estarían más disponibles para la ciudadanía el número de cargos públicos de gobierno, que ya no podrían ser desempeñados sin límite de tiempo por unas mismas personas. En España tenemos casos de limitación del sufragio pasivo y singularmente en el caso de acceso a la Jefatura del Estado, la máxima institución de España reservada a una persona exclusiva por razón de herencia dinástica.

- No estoy de acuerdo con el criterio de algunos autores según el cual el que calla otorga, es decir, que la ley no puede establecer la limitación del mandato de los miembros del Gobierno, porque la Constitución nada dice al respecto. El art. 98.4 de la CE expresa: "La ley regulará el estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno". No dice más, pero de que no diga más no deriva que sea inconstitucional la inelegibilidad legal de los miembros del Gobierno, es decir, la limitación de sus mandatos por ley.

El argumento interpretativo, "donde la ley no distingue, no debemos distinguir" es inconsistente en cuanto que no tiene una validez general, al igual que otro de posible aplicación "de lo menor a lo mayor". En la aplicación de estas reglas hermenéuticas, como he explicado en mi Compendio de Teoría General del Derecho, es necesario atender al casuismo, a los supuestos concretos, para determinar la razonabilidad o no de su aplicación.

- El argumento de derecho comparado; hay menos constituciones limitadoras de la duración del mandato de los legisladores que las que restringen la duración del mandato de los gobernantes: los presidentes del Gobierno, del Estado, de comunidades territoriales, los alcaldes. Luego es lógico que, si se limita en otros países con frecuencia el mandato del Ejecutivo, por la misma razón se puede limitar el del presidente del Gobierno en España y otros cargos públicos de gran relevancia.

- En España, sin ir más lejos, se ha limitado el mandato de los presidentes y los consejeros de las comunidades autónomas en varias comunidades, de lo que he dado cuenta anteriormente, a pesar de que nada diga la Constitución al respecto. ¿Qué sentido y justificación tiene que se pueda limitar la duración de cargos en las Comunidades autónomas y no en el Estado?

- Los altos gobernantes están más expuestos que los legisladores a la creación de redes clientelares y a las tentaciones de corrupción, porque aplican toda clase de normas jurídicas, ejecutan un presupuesto, atienden a las demandas de la sociedad, resuelven conflictos de intereses, reciben a los grupos de presión, etc., etc. Tienen más riesgos que los representantes políticos, cuyo cometido es la elaboración de las normas y no su aplicación. Por lo tanto, si hay limitaciones para los cargos de representación, porque la Constitución española permite la inelegibilidad de los representantes, con mayor razón deben existir para los cargos de gobierno.

- Es capcioso el argumento a veces esgrimido de que la limitación  de los mandatos es propia de los regímenes políticos presidencialistas (en los que la máxima autoridad del Ejecutivo es votada por la ciudadanía) y no de los regímenes políticos parlamentarios (en los que la máxima autoridad del Ejecutivo es votada por los miembros del Parlamento) Los partidarios de este argumento señalan que en los regímenes parlamentarios el Gobierno está sometido al control del Parlamento, que tiene en sus manos la moción de censura para derrocar al Gobierno. Es verdad que tiene más sentido la limitación en los Estados presidencialistas, pero ello no dice que ésta sea idónea y justificada en ambos regímenes, porque al fin y al cabo la política y sus artífices son los mismos y tienen iguales circunstancias y tentaciones en ambos regímenes.

Propuesta

Mi propuesta es la de la limitación de la duración de los mandatos para el ejercicio de cargos públicos. Lo que supone que uno puede estar en la política un tiempo determinado, pero no siempre. Considero razonable en este sentido la duración máxima de doce años en cargos de representación política en cualquier institución pública y ocho años en cargos de gobierno de cualquier institución pública, y sin límites de años ocupando cargos orgánicos dentro del partido a voluntad de los militantes, ya que los partidos políticos son importantes mediadores de la formación de la voluntad política, pero también asociaciones civiles, por lo que es razonable que ellos establezcan en sus estatutos sus propias limitaciones internas en el ejercicio de los cargos orgánicos.

La duración es de ocho años máximo también en el caso de los cargos públicos más relevantes: la presidencia del Gobierno y de las comunidades autónomas, de los ministros y los consejeros, del presidente de la Diputación y los miembros del Gobierno provincial, de los alcaldes y los miembros del Gobierno local.

Creo que la medida es suficientemente generosa, pues permite que una persona pueda desempeñar responsabilidades políticas, de representación o gobierno, durante un total de 20 años.  La cifra sigue siendo alta, pero en el cambio político relevante es mejor ir quemando etapas en el proceso de cambio. Además el político tras 20 años en la primera línea de la política puede seguir haciendo política, si es su vocación, y también en primera fila, desempeñando cargos orgánicos dentro de su partido durante todos los años que los militantes le presten su confianza.

La limitación de la duración de los mandatos exigiría una ampliación del art. 98 de la Constitución en relación con el presidente del Gobierno y los ministros (para la estabilidad de la limitación, aunque podría llevarse a cabo vía legislativa, ya que la Constitución no supone un obstáculo), de la Ley Electoral General en el caso de los representantes, de la Ley del Gobierno en el del presidente del Gobierno y ministros y de la ley reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado.

Igualmente en la legislación correspondiente de los ámbitos territoriales autonómico, provincial y municipal, siguiendo el diseño arbitrado para el Estado.

Sería muy conveniente que se estableciera en la Constitución las limitaciones de duración de los cargos públicos de las Administraciones indicadas, para evitar el "baile" de la legislación poniendo y suprimiendo limitaciones en función de los partidos en el Gobierno y sus intereses, como lamentablemente ha sucedido.

Como en tantas otras innovaciones políticas la pelota está en las manos de nuestros políticos ¿Se van a autolimitar en el desempeño de sus cargos? Lo dudo, porque muchos han hecho de la política su modus vivendi. Realmente, la pelota está en manos de la ciudadanía. Y para colmo de males los ciudadanos/as no disponemos de un referéndum de iniciativa popular para obligarles a hacerlo. Y la iniciativa legislativa popular, después del esfuerzo de la recogida de al menos medio millón de firmas, termina a los pies de nuestros representantes del Congreso de los Diputados, que, como han hecho en otras ocasiones, la pueden meter en el frigorífico parlamentario ad kalendas graecas. Únicamente "disfrutamos" de un modelo democrático, la democracia representativa, la democracia de los partidos políticos, dueños absolutos de toda la escena política. ¿Democracia directa? Ni por asomo. La única solución es la presión ciudadana. Invito por ello a la ciudadanía, especialmente a la preocupada por los asuntos públicos y los intereses sociales, a hacerse cargo de mi propuesta y difundirla por los lugares, medios y colectivos apropiados para ser conocida y atendida.