Las cenicientas del Derecho: las comisiones de investigación parlamentarias

Sesión de constitución de la Comisión de Investigación sobre la ‘Operación Cataluña’, en el Congreso de los Diputados, a 28 de febrero de 2024, en Madrid (España).- Eduardo Parra / Europa Press

Las comisiones de investigación parlamentarias constituyen un tema recurrente que va y viene a los medios de comunicación y a la opinión pública. Ahora con ocasión de dos comisiones: la promovida por el PSOE el 27.02.2024 en el Congreso de los Diputados para investigar los contratos de compra de material sanitario durante la pandemia en todas las administraciones, a la que se ha negado el PP, y la promovida por el PP el 12.03.2024 en el Senado, circunscrita al caso Koldo únicamente, a la que se ha adherido el PSOE y los grupos de la oposición. He ahí de nuevo la doble vara de medir del PP: “yo voy contra ti, pero a mí no me toques”.

Es vox populi que las comisiones de investigación del Parlamento no sirven para nada, o para bien poco; desde luego no para esclarecer hechos referentes a los importantes intereses del país, "los intereses públicos" a los que alude la norma constitucional que las regula (art. 76.1) ¿Cuántas comisiones han sido solicitadas? ¿Sobre qué asuntos? ¿Cuántas han funcionado? ¿Para qué han servido sus dictámenes? Contamos con estudios que nos confirman las sospechas corroboradas por algunos medios de comunicación: las comisiones son escasas y la mayoría, cuando empieza a andar, se atasca en el camino. Esta es la triste realidad, que nos lleva a la sospecha fundada de que las comisiones de investigación son poco más que un bonito y estéril florero de nuestro Parlamento.

Veamos los puntos flacos de estas comisiones. Tomo como ejemplo el Congreso de los Diputados, pero las observaciones admiten ser trasladadas al Senado y a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, que siguen semejantes estructura y procedimiento.

La creación de las comisiones de investigación dominada por la mayoría parlamentaria

La creación de las comisiones de investigación requiere la mayoría del Pleno (art. 52. 1 del Reglamento del Congreso). Esta mayoría en muchas ocasiones las hace depender del Gobierno que controla a la mayoría parlamentaria.

El ordenamiento jurídico español olvida el Derecho comparado, pues en otros países  la creación de estas comisiones puede ser obra de las minorías. En nuestra vecina Portugal se crean por una quinta parte del Parlamento; en Alemania, por una cuarta parte; incluso en la antigua Constitución de Weimar se establecía la posibilidad de creación por una quinta parte de la Cámara. También pueden ser creadas a solicitud de un determinado número de grupos parlamentarios. Estamos hablando de creación de las comisiones, no de la propuesta de las mismas. En España ha habido una reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados, en la que se permite la propuesta por un quinto de la Cámara o dos grupos parlamentarios, pero esta propuesta puede ser tumbada por el Pleno del Congreso.

Que la creación de las comisiones dependa de la mayoría parlamentaria es un sarcasmo, pues el control político no puede depender de la mayoría parlamentaria, sino de las minorías. Esto explica que en España, a diferencia de otros países, las comisiones de investigación sencillamente sirven para bien poco. Por lo tanto, es preciso arbitrar otros cauces para que las minorías puedan crear estas comisiones. Considero que la mejor fórmula para amparar a las minorías en su conjunto es concederles la facultad de crear comisiones de investigación, con carácter vinculante, cuando son solicitadas por la quinta parte de la Cámara o por dos o más grupos parlamentarios.

La composición y toma de decisiones de las comisiones de investigación dominadas por la mayoría parlamentaria

Nada dice el precepto constitucional respecto a la composición de las comisiones de investigación, por lo que les son aplicables el art. 40.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados, que expresa que las comisiones de investigación estarán formadas por los miembros designados por los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica en la cámara. Siguiendo este precepto el voto ponderado se adoptó con carácter general para todas las comisiones de investigación en la reforma del Reglamento del Congreso, de 16 de junio de 1994: todos los grupos forman parte de las comisiones, pero el voto en la comisión vale lo mismo que en el Pleno de la cámara.

El legislador ha concebido a las comisiones parlamentarias como un Parlamento en pequeño, tomando las decisiones con el mismo método que el del Pleno del Parlamento. Esto resta posibilidad a la capacidad controladora de las comisiones.

La ausencia de derechos de las minorías en las comisiones de investigación

Si nos queremos tomar en serio a las comisiones de investigación, es necesario que se permitan a las minorías determinadas actuaciones, que hagan su papel relevante, y no las conviertan en meros testigos quedos de lo que hace y deshace la mayoría. Compensar el principio mayoritario de las decisiones tomadas por la mayoría con los derechos de las minorías a actuar e intervenir en el seno de las comisiones.

Ahora bien, los derechos de las minorías deben ser derechos intangibles, no renunciables ni sometidos al vaivén de la legislación. En este sentido, las minorías deben tener los siguientes derechos: petición de información, práctica de pruebas, petición de documentación, solicitud de comparecencias, y además - cuestión de gran importancia - la publicidad del dictamen de la comisión con los votos particulares y discusión en el Pleno del dictamen de la comisión y publicidad con votos particulares. Se trata de una lista de derechos que corresponden a cualquier miembro de las comisiones, ya pertenezca a la mayoría o a la minoría. Si las minorías pudieran ejercer estos derechos, las comisiones tendrían una vitalidad y unos resultados positivos, de los que ahora carecen; las convertirían en instrumentos eficaces, aunque la regla de la mayoría para tomar las decisiones les restaría toda la eficacia que cabría aguardar.

El secretismo de las deliberaciones y actuaciones de las comisiones de investigación

El secretismo de lo que se trata en las comisiones, que sólo en excepcionales casos estaría justificado, oculta a los ciudadanos acontecimientos oscuros y muy relevantes de la vida pública. Claro contraste con las comisiones de Estados Unidos, donde comisiones de todo tipo, ordinarias y extraordinarias, no sólo funcionan constantemente, sino que todos los ciudadanos norteamericanos ven y conocen a través de la radio, la televisión, la prensa, etc., lo que en ellas se trata y debate.

Las sesiones de las comisiones de investigación no son públicas, según ordena el art. 64.4 del Reglamento del Congreso.

La inexistencia de plazo para el comienzo, la tramitación y la finalización de la investigación de las comisiones de investigación

No existe plazos concretos, salvo alguna excepción, pues poco dicen los reglamentos de las cámaras. Las consecuencias derivadas de la falta de plazo son imaginables, si tenemos en cuenta que las comisiones se extinguen con la legislatura. Facilita el recurso obstruccionista de retrasar las conclusiones o dictamen de la comisión, hasta que lleguen las elecciones y la extinción de la comisión. La solución a este problema es fácil: la inclusión de plazos razonables y determinados.

La inexistencia de garantía de la aportación de documento por particulares y órganos públicos

En esta cuestión se produce una doble laguna: a) no hay normas que obliguen a la obtención de documentación de los particulares, y b) no hay un régimen sancionatorio respecto al incumplimiento de la obligación de aportar documentos por los órganos públicos. Contamos tan solo con lo prescrito en el art. 44. 1 del Reglamento del Congreso, que concede a las comisiones de investigación recabar "al Gobierno y Administraciones públicas la información y documentación que precisen", aparte de alguna otra disposición aislada. Con lo que tenemos que los particulares están a salvo y los órganos públicos pueden escaparse de las sanciones.

La carencia de poderes de las comisiones de investigación

Una cuestión traída y llevada en el proceso constituyente y legislativo de regulación de las comisiones de investigación ha sido la de atribuir o no a estas comisiones las facultades del poder judicial. El empeño fracasó, una y otra vez, a pesar de la influencia del ejemplo alemán e italiano. Al final han quedado desprovistas de atribuciones adecuadas para el desempeño de sus tareas, teniendo que mendigar la ayuda de otros poderes públicos. Tienen en su contra la prevención de esos poderes celosos de su independencia, a los que puede parecerles una intromisión las pretensiones de las comisiones de investigación.

Propuesta

La introducción de los siguientes párrafos en el Reglamento del Congreso de los Diputados

--El Pleno del Congreso, a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara, acordará con carácter vinculante la creación de una comisión de investigación sobre cualquier asunto de interés público.

--Cada miembro de la comisión gozará de los siguientes derechos a título personal: derecho a la información, a la obtención de documentación, a la comparecencia de cargos públicos y particulares, a la práctica de pruebas, que no estarán sometidos al criterio de la mayoría.

--Los poderes públicos y los particulares estarán obligados a prestar su auxilio a las comisiones de investigación para una eficaz ejecución de la investigación, incluyendo el registro de sedes y la incautación de materiales.

--El plazo desde la creación de las mismas a su puesta en funcionamiento será de un mes. Las conclusiones de la comisión no podrán exceder el plazo de seis meses y su discusión en el Pleno el de nueve meses desde su creación. El Plan de Trabajo de la comisión será aprobado por ésta en el plazo de dos meses desde su constitución.

--La petición de información y aporte de documentación tendrán un carácter prioritario, obligatorio y sancionable y deberán sustanciarse en el plazo de quince días. Las comparecencias en el plazo de un mes.

--Las sesiones de las comisiones serán públicas, excepto en el caso de aprobación por mayoría absoluta de la comisión motivadamente de determinadas sesiones secretas, con  respeto a la previsiones legales.