Es probable que, a lo largo de esta semana, usted haya leído que el Congreso insta al Gobierno a incrementar hasta los 100 euros la prestación por hijo a cargo. También es probable que en algún telediario haya oído que el Congreso pide al Gobierno que cambie la ley para que las menores de 18 años puedan abortar sin permiso paterno. Y seguramente habrá visto a algún tertuliano celebrar que el Congreso haya instado al Gobierno a mejorar las condiciones en las fronteras de Ceuta y Melilla con personal y medios.

Estas informaciones cuentan que el Parlamento ha puesto deberes al Gobierno, pero lo que obvian contar (o dan por sabido) es que el Gobierno no tiene ninguna obligación de acatarlos. Aunque cuando leemos o escuchamos estos titulares, parece que los mandatos de la Cámara vayan a influir en las decisiones del Ejecutivo, lo cierto es que no tienen asegurada ninguna consecuencia práctica. Son proposiciones no de ley (PNL) y mociones: iniciativas parlamentarias que sirven para controlar al Ejecutivo pero que no tienen ninguna vinculación jurídica. En lo que llevamos de legislatura, la Cámara ha registrado más de 3.000.

"Son mecanismos simbólicos y se hacen de cara a la galería porque el juego parlamentario es un teatro (en el buen sentido de la palabra) cuyo público es el electorado", resume Javier Tajadura, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco. Lo importante, pues, es que los ciudadanos lean esos titulares y se queden con el mensaje político, es decir, que recuerden que tal o cual partido ha pedido esto o lo otro. No tienen valor jurídico, pero sí valor político. "Las proposiciones no de ley, por ejemplo, obligan al Gobierno a posicionarse sobre un tema concreto, a responder qué hace y qué no hace en determinados asuntos y, por tanto, a asumir el coste político que eso supone", insiste Tajadura.

El diputado del PSOE Miguel Ángel Heredia coincide con el profesor en ver las PNL como un elemento de presión al Gobierno de cara a la sociedad. "El Ejecutivo puede mirar hacia otro lado, pero dentro del debate parlamentario, las proposiciones no de ley se plantean como exigencias y el hecho de que la ciudadanía las perciba como obligatorias supone una importante presión mediática y social para el Gobierno", explica a Público.

Es decir, los partidos de la oposición sacan adelante estas iniciativas para reivindicar su mensaje político, para poner un tema en la agenda mediática, trasladarlo a la opinión pública y crear consciencia social. Cuantos más escaños tengan, más iniciativas pueden registrar. En ellas, resaltan los puntos débiles del Gobierno y aprovechan para explicar las alternativas que ellos proponen. De ahí que el Congreso, desde el inicio de la legislatura, haya pedido, por ejemplo, la derogación de la reforma laboral del PP y la equiparación de los permisos de maternidad y paternidad.

Dado que actualmente el Ejecutivo está en minoría, la Cámara baja insta constantemente al Gobierno a activar medidas contrarias a sus políticas, pero a veces, la escenificación de este choque político surte efecto. Ejemplo de ello es la moción consecuencia de interpelación (otra herramienta parlamentaria no vinculante) que En Comú Podem presentó a finales del año pasado al ministro de Energía y Turismo para poner fin a la pobreza energética. "Ese texto fue aprobado por todos los grupos menos el PP y en la réplica a esa interpelación, Álvaro Nadal convocó la primera de las reuniones con todos los grupos de la Cámara para abordar la cuestión del bono social", recuerda el diputado Josep Vendrell. 

Las mociones también son la base de las reprobaciones de ministros (los últimos han sido Jorge Fernández y Cristóbal Montoro). ¿Obligan a algo? "Ahora no, pero en el siglo XIX un ministro reprobado tenía que dimitir", recuerda Tajadura, que remarca "el elevado coste político" que asume un representante político (y, por ende, su partido) tras ser desautorizado por el Parlamento.

En la misma línea, para la diputada Marta Sorlí, de Compromís, este tipo de herramientas sirven esencialmente para "poner encima de la mesa todo aquello que el Gobierno no quiere debatir y dar eco mediático a las causas de determinadas asociaciones o colectivos de personas", es decir, marcar territorio político y señalar a la opinión pública cuáles son las preocupaciones de cada partido. 

Más técnicamente, también pueden utilizarse, como apunta el diputado de Podemos Txema Guijarro, para buscar alianzas con otros grupos parlamentarios. "Con una PNL, cuyo planteamiento suele ser muy poco elaborado, podemos generar consensos básicos para luego dar el salto, por ejemplo, a algo más vinculante y detallado como una proposición de ley", explica el también secretario general de Unidos Podemos-EcP-EM que, según sus datos, es el grupo que más PNLs ha presentado hasta julio de este año.

Las proposiciones de ley, sin embargo, tampoco son garantía de nada porque el 40% de los vetos del Gobierno a iniciativas legislativas en toda la historia de la democracia tienen la firma de Mariano Rajoy. Gran parte de la oposición ha denunciado la utilización "abusiva" que hace el Ejecutivo de su derecho de veto porque está "bloqueando" la actividad legislativa y, por tanto, limitándola a herramientas no vinculantes como las proposiciones no de ley. 

Tajadura, en cambio, defiende que el Parlamento español, como ha sucedido en la mayoría de países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, perdió hace tiempo el poder de elaborar leyes: "El 97% de las leyes que se aprueban en España están hechas por el Gobierno, entre otras cosas, porque dispone de más medios y recursos que los grupos, pero el trámite parlamentario es esencial para el debate".

Joan Capdevila, diputado de ERC, entiende que las reglas del juego favorezcan al Gobierno pero lamenta que "el mandato democrático de la mayoría de la Cámara" se acabe convirtiendo en un simple "ejercicio de derecho al pataleo".

Miguel Gutiérrez, de Ciudadanos, discrepa: "Si una PNL se plantea como un mero gesto político es cierto que no acaba en nada, pero si se trabaja por detrás, de manera informal con los responsables de la cuestión, sí se puede lograr el compromiso del Gobierno", cuenta a Público en referencia al protocolo de agresiones ad hoc para funcionarios de prisiones que el Ministerio del Interior elaboró a propuesta de una PNL de su grupo. Cuestión diferente son las proposiciones no de ley que implican una inversión económica: "¿Por qué va a acatar el Gobierno una ampliación presupuestaria aunque se lo pida la mayoría de la Cámara si luego toda la oposición votará en contra de sus presupuestos cuando los presente?", plantea Gutiérrez.

El Gobierno ignora al Congreso sin rendir cuentas

Una batalla inspirada en ese juego parlamentario se está librando actualmente en la Mesa del Congreso, donde más de 30 proposiciones y proyectos de ley aprobados por el Parlamento y por otras Cámaras regionales permanecen atascados porque PP y C's (que suman mayoría en el órgano de gobierno de la Cámara) amplían su plazo de enmiendas retrasando así su debate en comisión.

Precisamente, esto es lo que le ha sucedido a una propuesta del PNV para que, mediante una reforma del Reglamento del Congreso, el Ejecutivo tenga que detallar y explicar los mandatos parlamentarios sin rango de ley que incumple. "No es nada nuevo, se trataría de copiar lo que ya hacen el Parlamento vasco y el catalán para lograr que el Ejecutivo haga un seguimiento y justifique los mandatos morales y políticos que ignora", explica a Público el portavoz del PNV en el Congreso, Aitor Esteban.

"Me preocupa que a la gente se le haga creer que con la aprobación de una PNL se pueden cambiar las cosas. Si no se conocen los verdaderos efectos de estas herramientas sólo generamos decepción en la ciudadanía", confiesa. Sin embargo, al descubrir el escaso efecto práctico de estas iniciativas sin rango de ley, muchos se preguntan si tienen verdaderamente alguna utilidad. Javier Tajadura responde tajante: "Sin ellas, el Gobierno no tendría que responder a nada. Directamente, no habría democracia".